Skip to main content

Zakon o lobiranju – pravo jačeg da radi šta hoće

Zakon o lobiranju – pravo jačeg da radi šta hoće

Pomalo je paradigmatična činjenica da je Skupština Srbije u prvoj trećini novembra usvojila Zakon o lobiranju bezmalo kriomice i bez ma i naznake prethodne rasprave uprkos tačno stotinu amandmana. Priča se da je Odbor za pravosuđe, državnu upravu i lokalnu samoupravu amandmanima posvetio ukupno četrdeset sekundi ili 0,4 sekunde po amandmanu. Dakle, zakonski okvir koji bi trebalo da u legalne i registrovane tokove uvede ostvarivanje uticaja na donosioce odluka je ustanovljen uprkos pokušajima opozicionih narodnih poslanika da u ime građana koje predstavljaju izvrše uticaj na njegov sadržaj.

Podsećanja radi, preoblikovanje antikorupcijskog normativnog okvira počelo je pre tačno osamnaest godina. Neko bi rekao – borba protiv mešetarenja nam je napunila punoletstvo, a tek je ušla u tipično tegoban period adolescencije. Sporni Zakon je sve to vreme sagledavan i najavljivan kao nedostajući, veliki, ali ne naročito važan deo slagalice. Njegovo donošenje je bilo predviđeno nacionalnim strateškim dokumentima još 2005. i 2013. godine, a preporuka GRECO-a (Grupa zemalja za borbu protiv korupcije u okviru Saveta Evrope) izvesno je ubrzala njegovo usvajanje s obzirom na publicitet koji je dobila. Istini za volju, GRECO je Srbiji dao rok do kraja 2016. godine. Ali dobro, adolescente je uvek bilo teško naterati na nešto što im se ne radi. Tako je Vlada tek u maju ove godine konačno oformila telo zaduženo za koordinaciju ispunjavanja preporuka ovog tela Saveta Evrope.

Nikoga onda ne treba da začudi što preovladava uverenje da je ovaj Zakon, kao i mnogi drugi aspekti potemkinovskih pravosudnih reformi u Srbiji, pobeda forme nad sadržinom. Kao i svaki zakon, ovaj sadrži određenu količinu zdravorazumskih smernica koje svakako treba pozdraviti. Potcrtana je važnost integriteta lobista, pa je u skladu s tim aktuelnim i bivšim funkcionerima zabranjeno da se lobiranjem bave dve godine po prestanku funkcije. Propisano je i da se nadzorom bavi Agencija za borbu protiv korupcije, a pohvalno je i to što se pod lobiranjem ne podrazumeva samo vršenje uticaja na narodne poslanike, već i na službenike u izvršnoj vlasti, lokalnoj samoupravi, javnim preduzećima i ustanovama.

(Inače, primedba GRECO-a da je neophodno za narodne poslanike popisati pravila o načinima njihove interakcije s lobistima i drugim trećim licima nije uvažena, te je pitanje hoće li ovaj Zakon, koji na snagu stupa za devet meseci, dobiti prelaznu ocenu od međunarodne zajednice. Pri tom, zna se ko na ovdašnje poslanike vrši najveći uticaj, a time se Zakon o lobiranju izvesno ne bavi).

S druge strane, sama neophodnost Zakona o lobiranju prećutno svedoči o ranjivosti demokratskog, parlamentarnog procesa. Osnovni ideološki postulat predstavničke demokratije je da izabrani predstavnici građana donose odluke u javnom interesu. Istovremeno, nije tajna da je nemalo zainteresovanih strana koje kroz vršenje uticaja na izabrane predstavnike žele da nađu sredokraću gde se susreću javni i njihov interes. Narodski rečeno, deregulacija potonje prakse neminovno dovodi do jačanja interesnih grupa na račun javnog interesa što je po sebi već predvorje korupcije. 

I taj javni interes, međutim, može da ima različite pojavne oblike. Usvajanje zakona u javnom interesu koji će potom pretendovati na univerzalnu primenjivost samo je jedan od njih. Pored opštih akata, tu je i donošenje pojedinačnih akata (recimo, rešenje o postavljanju ili razrešenju nekog službenika ili izdavanje građevinske dozvole) koje mora da položi test opravdanosti. Naposletku, pitanje javnog interesa je i da li će predsednik republike nekome dodeliti orden ili dati intervju i da li će predsednik neke lokalne samouprave svečano u rad pustiti pešački prelaz ili semafor. Zakon o lobiranju, dakle, ima široki zahvat, jer reguliše eventualne zloupotrebe kroz vršenje uticaja na svim nivoima vlasti; ili bi tako makar trebalo da bude.

Jednoglasna procena struke je da to kod nas neće biti slučaj, i to ne samo zbog karakteristično selektivnog primenjivanja zakonskih odredbi, već i zbog manjkavosti samog Zakona. Za početak, on se ne odnosi na donošenje pojedinačnih akata. Dakle, bočno sugerisanje glede smena nepodobnih i postavljanja podobnih službenika, kao i glede toga gde će se i kada trošiti budžetska sredstva, neće biti evidentirano. Neće biti evidentiran čak ni svaki pokušaj vršenja uticaja na poslanike, jer će ovi donosioci odluka zakonski biti obavezani da prijave samo lobiranje registrovanih i neregistrovanih lobista, ali ne i zainteresovanih fizičkih lica koja, recimo, žele da izgrade tržni centar ili se izbore za neki drugi lični ili esnafski interes. Drugim rečima, neki uticajan vlasnik udruženja taksista ili neki uticajni advokat mogu da neformalno vrše uticaj na donošenje zakona, bez ikakvog traga. Tek ako bi to uradili u ime udruženja taksista, advokatske komore ili firme kao „neregistrovanih lobista”, njihove sugestije bile bi evidentirane.

Protiv ovog nedostatka se najviše pobunilo Društvo lobista Srbije, jer su njime zapravo dovedeni u neravnopravan položaj. Kao registrovani lobisti, njihovi članovi će prvo morati da se lobiranim licima pisano obrate i da dostave nemalu papirologiju. Ostaje nejasno kako su donosioci ovog Zakona mogli da previde makar mogućnost zabrane neformalnog vršenja uticaja na donošenje opštih pravnih akata. Ova manjkavost ide pod ruku i s odredbom prema kojoj se „javno saopštavanje stavova i dostavljanje predloga” ne smatra lobiranjem, već slobodom izražavanja. Zato će pomenuti vlasnik udruženja taksista u praksi moći da neformalno vrši uticaj na zakonodavstvo i da usput naručuje tekstove kojima će javno mnjenje, ali i odluke državnih organa, da tera na svoju vodenicu. Autori tih tekstova pak neće morati da se izjašnjavaju kao zagovornici njegovih interesa.

Transparentnost neće stradati samo na ovim neuralgičnim tačkama. Iako je dobro znati da se nadzorom lobiranja bavi jedno telo, Agencija za borbu protiv korupcije, i da se u njenim evidencijama pohranjuju izveštaji, i lobista, i lobiranih lica, manje je prijatno čuti da Zakon ne predviđa obavezu objavljivanja tih izveštaja ili njihovo formalno beleženje u tok izrade opštih pravnih akata. Moraćemo da sačekamo devet meseci da bismo videli hoće li se kontrola lobiranja otuda svesti na puko beleženje zvaničnih kontakata između registrovanih i neregistrovanih lobista i donosioca odluka.

Kako je ukazano u opsežnoj analizi koju je sprovela „Transparentnost Srbija”, svi nedostaci Zakona o lobiranju posledica su lošeg razumevanja njegove osnovsne svrhe. Čini se da je vlast njegovu neophodnost protumačila u kontekstu kakve-takve regulacije postojećeg vršenja uticaja, a ne u kontekstu odbrane javnog interesa. Zato je, recimo, nejasno i zašto njime nije obuhvaćena komunikacija državnih organa i građanskih inicijativa, privrednih subjekata i običnih građana. U budućim raspravama o izradama zakona će otuda svaki pokušaj građanskog pritiska na eventualne odredbe koje su štetne po javni interes ostati nezapisan. S druge strane, sva prava koja Zakon obezbeđuje lobistima – da blagovremeno traže prijem od lobiranog lica, da blagovremeno dobiju pristup detaljima predmeta lobiranja, da ih se blagovremeno obavesti o svim oblicima javnih konsultacija vezanih za predmet lobiranja – trebalo bi da obezbedi i drugim građanima Srbije. Na delu je, čini se, blagovremeno sužavanje prostora za šire vršenje pritiska na donosioce odluka, i to pod krinkom neophodne profesionalizacije. Tako će državni organi zabrinutim građanima ubuduće teoretski moći da se obraćaju s čuvenim pitanjem: „A gde je pečat?”

Lobisti će pečat bez problema dobiti, ali tek kada prođu obaveznu obuku kod državnog organa, premda je lobiranje po definiciji rabota koja se vrši u privatnom interesu klijenta. Jasno je da će budući lobisti onda morati i da ispune kriterijume koje propisuju nosioci vlasti, što je potencijalno sumnjivo onoliko koliko zvuči da jeste. Isto tako, inostrani lobisti koji su registrovani u matičnoj državi moći će da se bave lobiranjem u Srbiji čak i ako ne budu ispunjavali preduslove ovdašnje legislative.

Nije, dakle, netačno da „Zakon o lobiranju definiše uslove lobiranja”, kako je rekla ministarka Nela Kuburović, ali je još manje netačno da uopšte ne definiše okvir za odbranu krhkog javnog interesa. S druge strane, potpuno je netačno bilo, još u martu ove godine, da su „gotovo sve preporuke GRECO-a ispunjene, što je i navedeno u izveštaju tog tela”, kako i dalje piše na sajtu resornog ministarstva. Ne, već sam naslov tog izveštaja veli drugačije: „Srbija nije primenila nijednu preporuku o prevenciji korupcije među narodnim poslanicima, sudijama i tužiocima.“ 

Možda je neko loše preveo, a možda je i dobro lobirao.

Predstavljamo Vam Kolegu, periodičnu publikaciju namenjenu pravnicima-praktičarima, nastao sa idejom da Vam približi aktuelne teme u okviru profesije koju ste odabrali upravo Vi. Nastao sa idejom da Vam približi aktuelne teme u okviru profesije koju ste odabrali upravo Vi, spontano, kao rezultat želje da nas podseti na niti, potrebu za ujedinjenjem i isticanjem prednosti i važnosti profesije koju ona ima u društvenom sistemu. Kolega izlazi kvartalno, sa željom da obuhvati najaktuelnija dešavanja u tom periodu.

Kroz intimne razgovore sa sudijama, advokatima, pravnicima praktičarima, duboko smo zaronili u profesiju

Aktuelnosti i gorući problemi u sferi prava i društva uopšte.

Izveštavanje sa lica mesta, delić atmosphere sa stručnih savetovanja i drugih skupova u okviru pravne delatnosti

Osvrti i stručne kritike u domenu kulture i umetnosti

Eminentni stručnjaci vode Vas kroz pravne teme

Kratka forma u kojoj dva sagovornika nezavisno odgovaraju na ista pitanja, svako iz svog ugla

Svojevrsni rečnik pravnih termina

Problemi i moguća rešenja za smanjenje negativne međunacionalne tolerancije u praksi iz ugla pravnika praktičara

Besplatno!

U mogućnosti ste da potpuno besplatno, na Vašu kućnu adresu, primate naredne brojeve časopisa „Kolega“. Ukoliko pak želite da prestanete da primate naš časopis, obratite nam se putem adrese elektronske pošte.

Ukoliko se prijavite, na Vašu adresu će svaka tri meseca, stići bilten Kolega koji će Vas uputiti u aktuelnosti iz Vaše struke.